Die versäumte Rückführung des Messer-Attentäters von Solingen hat im vergangenen Jahr das Schlaglicht auf die Behörden geworfen, in deren Zuständigkeit die Begleitung, Kontrolle und Organisation einer Abschiebung fällt. Eigentlich hätte der mutmaßliche Attentäter, der Syrer Issa al H., nach der europaweit geltenden Dublin III-Verordnung schon 2023 nach Bulgarien zurückgeführt werden müssen, da er dort zuerst registriert worden war.

Die gesetzlichen Rückführungen von Asylbewerbern in andere EU-Staaten gelingen in der Praxis nur zu einem Bruchteil. Wie eine Rückführung laufen müsste, und woran es scheitert, zeichnet die Rundschau anhand des Weges eines (fiktiven) Asylbewerbers im Regierungsbezirk Köln nach.

Asylbewerber M. (23) ist aus Syrien geflohen, über die Balkanroute und dann (unkontrolliert) über einen direkten Grenzübergang nach Deutschland eingereist und hat es (ohne gültige Papiere und Dokumente) geschafft, bis nach Köln zu kommen. Er hat damit genau das getan, was viele Geflüchtete tun:   Sich eine große Stadt ausgesucht, die er vom Hörensagen kannte. Dort ist er zur kommunalen Ausländerbehörde gegangen, weil er hoffte, dort Asyl beantragen zu können und sofort aufgenommen zu werden.

Das Warten auf die Entscheidung über den Asylantrag kann Monate dauern

M. erfährt mit Hilfe eines Übersetzers, dass er nicht in Köln registriert werden kann, sondern sich zunächst in der Landeserstaufnahmeeinrichtung (LEA) Bochum melden muss. Die Vorladung mit Wegbeschreibung nach Bochum bekommt M. in Köln. Weil er mittellos ist, erhält er auch Fahrtickets nach Bochum. Dort wird er als Asylsuchender erkennungsdienstlich erfasst, seine Fingerabdrücke werden genommen. Die Daten werden in der europaweiten Datenbank Eurodac aufgenommen. Danach wird seine Unterbringung gemäß des gesetzlichen Auftrags des Landes erstmal gesichert: M. wohnt, wie andere Asylsuchende, die nach Nordrhein-Westfalen kommen, zunächst in einer der fünf Erstaufnahmeeinrichtungen (EAE) des Landes. In unserem Beispiel: Bonn. Dort verbleibt er zwei Wochen. M. darf nun bei einer Außenstelle des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) seinen Asylantrag stellen und wird zu den Asylgründen angehört.

Nach dem Aufenthalt in der EAE wird er in einer der 29 Zentralen Unterbringungseinrichtungen   (ZUE) des Landes untergebracht. Welche das ist, hängt davon ab, wo es gerade freie Kapazitäten gibt. M. landet in der ZUE Sankt Augustin mit rund 600 Plätzen. Dort wartet er die Entscheidung des BAMF über seinen Asylantrag ab, die Monate dauern kann.

Nun ist die Zentrale Ausländerbehörde Köln (ZAB), eine von fünf Behörden in NRW, für M. zuständig. Die ZAB übernehmen Landesaufgaben, betreuen die Asylsuchenden in den Erst- und Landeseinrichtungen und sind im Rahmen der Rückführung unter anderem zuständig für die Beschaffung der Heimreisedokumente im jeweiligen Regierungsbezirk.   Die ZAB Köln eine eigene Organisationseinheit innerhalb des Ausländeramtes Köln.

M. macht sich Hoffnungen auf den dauerhaften Verbleib in Deutschland, während das BAMF seine Angaben und die über ihn vorhandenen Daten prüft und abgleicht. Währenddessen hat M. gemäß Asylbewerberleistungsgesetz 36 Monate Anspruch auf eine Grundversorgung. Er erhält seinen Schlafplatz in der Unterkunft, tägliche Nahrung, Kleidung und eine medizinische Grundversorgung. Ein kleines Taschengeld für den persönlichen Bedarf kommt hinzu.

Doch dann, vier Monate nach seiner Antragstellung auf Asyl, erhält M. vom BAMF den so genannten Dublin-Bescheid. Der Ausländerbehörde Köln wird ebenfalls mitgeteilt, dass M. kein Asyl in Deutschland bekommen wird. Die Begründung : Er hatte zuvor in Bulgarien schon einen Antrag gestellt, beziehungsweise war dort registriert worden und fällt damit unter das Dublin III-Verfahren.

Muss medizinisches Personal die Rückführung begleiten?

Die Rückführungsfrist für Flüchtlinge wie M. beträgt sechs Monate ab Wiederaufnahmezusage des Landes, in dem der Flüchtling zuerst registriert wurde. Von Bulgarien ist im Asyl-Fall M. die Bestätigung zur Rückführung gekommen, damit ist sein Antrag für Asyl in Deutschland abgelehnt. M. wird zwar in der formalen Abschiebungsanordnung vom BAMF informiert. Den genauen Überstellungszeitpunkt erfährt er nicht. Ob die Behörde so eine Mitteilung für sinnvoll hält, hängt vom Einzelfall ab. Würde bei M. ein Krankheitsbild, beispielsweise ein Herzleiden, vorliegen, würde die Überstellung angekündigt, um keinen Schreckmoment oder eine Verschlechterung der gesundheitlichen Situation zu riskieren.

Zwischen den behördlichen Ebenen läuft der Fall M. so weiter: Das BAMF gibt die Vollstreckung der Übermittlung an die ZAB in Köln ab. In der Praxis stellen sich nun konkrete Fragen: Welche Stadt soll ihn aufnehmen? In welchem   Zeitfenster muss die Überstellung erfolgen? Gibt es Flüge dorthin? Gibt es Tage, an denen nicht überstellt werden darf? Welche Fluglinien kommen in Frage?  Sind medizinische oder Sicherheitsvorkehrungen zu treffen, weil jemand zum Beispiel gefährlich ist? Dann sind medizinisches Personal, Polizei oder Bundespolizei mit auf den Flug zu setzen. Im Zuständigkeitsbereich der Kölner Behörde kommt das regelmäßig vor.

M. soll mit einem Linienflug von Frankfurt nach Sofia überstellt werden. Die meisten Flüge werden über Frankfurt abgewickelt, auch weil aus Köln/Bonn bestimmte Ziele gar nicht angeflogen werden. In seinem Fall machen sich zwei Mitarbeitende der Ausländerbehörde morgens auf den Weg zur Unterkunft. Für M. ist der Zeitpunkt der Abschiebung überraschend. In der Unterkunft wird seine persönliche Habe gepackt. Er wird mit einem Fahrzeug der Ausländerbehörde zum Flughafen gebracht und dort der Bundespolizei übergeben, die ihn auf dem Flug nach Sofia begleitet. Dort werden ihn die zuständigen Behörden in Empfang nehmen.

Anders verhält es sich, wenn Asylbewerber am Rückführungstag nicht anzutreffen sind   – wie es im Fall des Solinger Attentäters war. Eigentlich hätte die Landeseinrichtung spätestens drei Tage nach seinem Verschwinden eine Meldung an die zuständige ZAB Bielefeld machen müssen. In unserem Fall dient wieder M. als fiktives Beispiel: Am Tag der Rückführung ist M. nicht in der Unterkunft in Sankt Augustin anzutreffen. Die Ausländerbehörde Köln bewertet zunächst, ob es sich um eine kurzfristige Abwesenheit handelt, die stets zulässig ist. Oder ob die Person untergetaucht ist, was sich zum Beispiel daraus herleiten lässt, dass keine persönlichen Dinge mehr in der Unterkunft vorhanden sind.

M., das wird den Mitarbeitern der Ausländerbehörde vor Ort klar, als sie sich Zutritt zum Raum verschaffen, in dem er in den vergangenen Monaten gelebt hat, hat die Unterkunft schon seit einigen Tagen nicht mehr betreten. Sie vermuten, dass er sich der Rückführung nach Bulgarien entziehen will und untergetaucht ist. Weil es keine Anhaltspunkte gibt, wo er sich gerade aufhält, wird er im polizeilichen Fahndungssystem ausgeschrieben. Wenn M. über die eigentlich sechsmonatige Rückstellungsfrist in Deutschland bleibt, kann er nicht mehr in den Erstaufnahmestaat Bulgarien zurückgeführt werden. Im Idealfall sollte genau das aber nicht aufgehen. Denn die Ausländerbehörde ist gefordert, die gescheiterte Überführung zeitnah nachzuholen. Außerdem verlängert sich die Rückführungsfrist auf bis zu 18 Monate, wenn die Person, die überstellt werden soll, flüchtig ist, sich also aktiv der Überstellung entzieht.

Rückführungen scheitern oft an der Überlastung der Behörden

Wäre M. nicht untergetaucht, sondern einfach nur nicht anwesend gewesen, bliebe es bei der Sechs-Monate-Frist, eine erneute Dublin-Rückführung könnte dann organisatorisch zu spät sein.Dass statistisch gesehen Rückführungen so häufig scheitern, hat viele Gründe: Experten sehen massive Überbelastungen und Terminprobleme der Behörden und der Gerichte. Wenn gegen den ablehnenden Bescheid Klage eingereicht wird, vergehen Monate bis Jahre.

Im Jahr 2023 wurden laut Bundeszentrale für politische Bildung 80 245 Entscheidungen des BAMF beklagt. Die Klagequote lag somit bei 30,7 Prozent, ist allerdings rückläufig. 2017 hatten noch 49,8 Prozent der Antragsteller gegen ihren Bescheid geklagt.

Häufig scheitern Rückführungen oder erneute Rückführungen auch an Modalitäten und Verweigerungstaktiken des Aufnahmelandes. Bulgarien beispielsweise gibt vor, dass nur zu bestimmten Zeiten, nur nach Sofia und nur maximal zwei Personen in einem Flugzeug befördert werden dürfen. Italien verweigerte nach Angaben von ProAsyl im vergangenen Jahr konstant die Rückaufnahme. Zudem gab es   Entscheidungen von deutschen Gerichten, nach denen bestimmte Überstellungen nicht stattfinden durften, weil in Ländern wie Griechenland oder Italien teilweise unmenschliche Bedingungen herrschten.

Auch in Deutschland wird es nach einer gescheiterten Rückführung nicht einfacher. So ist es notwendig, die für die Rückführung ausgestellten Passersatzpapiere zu verlängern oder neu zu beantragen, eine neue Flugbuchung vorzunehmen und gegebenenfalls erforderliche Sicherheitsmaßnahmen wie Bundespolizei- und ärztliche Begleitung oder medizinische Inempfangnahme im Zielland neu zu organisieren.

Das im Februar 2024 im Bundestag verabschiedete Rückführungsverbesserungsgesetz soll es in der Praxis einfacher machen. So dürfen   Polizeibeamte in Gemeinschaftsunterkünften nun auch andere Räume als das Zimmer des Abschiebepflichtigen durchsuchen. Auch die Abholung von Betroffenen zur Nachtzeit ist möglich. Grundsätzlich können Ausländerbehörden längere Abwesenheiten auch zum Anlass nehmen, die Anwesenheit der ausreisepflichtigen Person vor einer geplanten Abschiebung vorzuschreiben (sogenannte Ordnungs- oder Nachzeitverfügung).

Das ist das Dublin-III-Verfahren

Die derzeit gültige Dublin-III-Verordnung gilt seit Juli 2013. Danach ist immer der Staat für ein Asylverfahren verantwortlich, in dem ein Flüchtling zum ersten Mal den Boden der Europäischen Union betritt. Reist ein Flüchtling weiter nach Deutschland und beantragt hier Asyl, darf Deutschland den Schutzsuchenden an den eigentlich zuständigen Staat überstellen. Die Dublin III-Verordnung findet Anwendung in allen EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegen, Island, Liechtenstein und der Schweiz. Sie wird Mitte 2026 abgelöst durch den im Frühjahr beschlossenen neuen EU Asyl- und Migrationspakt, der strengere Maßnahmen und einheitlichere Regeln umsetzen will.

Seit dem   Attentat von Solingen beschäftigt sich die Politik mit möglichen Pannen und Fehlern der Behörden. Dabei   wurden die schlechten Quoten der Dublin-Rückführungen offensichtlich.   Laut Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) gab es von Januar bis November 2024 insgesamt 70 204 Übernahmeersuchen der Bundesrepublik an EU-Mitgliedsstaaten, zu denen auch 40 478 Zustimmungen erfolgten. Überstellt wurden aber lediglich 5404 Personen. Im gleichen Zeitraum 2024 wurden im Gegenzug 4277 Menschen aus anderen europäischen Staaten nach Deutschland überstellt.

Die Zahl der Asylbewerber ist laut BAMF aber rückläufig: Von Januar bis November 2024 wurden 216 861 Erstanträge auf Asyl gestellt – ein Rückgang um rund 25 Prozent gegenüber dem Vergleichszeitraum des Vorjahres. Gut ein Drittel der Asylsuchenden fallen demzufolge im Laufe der Antragsprüfung unter die Dublin-III-Verordnung.

In Nordrhein-Westfalen gibt es derzeit neben den kommunalen Ausländerbehörden fünf zentrale Ausländerbehörden (ZAB), die von den Kommunen betrieben werden und die Landesaufgaben wahrnehmen. Eine davon befindet sich in Köln. Eine besondere Rolle spielt die ZAB Bielefeld. Sie hat die Aufgabe, bei der Rückführung von Ausreisepflichtigen auf dem Luftweg zu unterstützen (Zentralen Flugabschiebung (ZFA), und fungiert auch als Zentrale Rückkehrkoordination (ZRK). Die ZRK soll die organisatorische und fachliche Unterstützung der Kommunen im Bereich des Rückkehrmanagements verstärken. Der ZAB Köln wurde in NRW die Aufgabe der Zentralen Transportkoordination für alle Fahrten zur Vorbereitung und zum Vollzug von Rückführungen übertragen.

Im Zuständigkeitsbereich Köln gibt es laut Ministerium für Kinder, Jugend, Familie, Gleichstellung, Flucht und Integration NRW zwei Erstaufnahmeeinrichtungen mit einer Kapazität von 1600 Plätzen in Köln und Bonn, außerdem zentrale Unterbringungseinrichtungen (ZUE) mit insgesamt 3964 Plätzen in Bonn (644), Düren (800), Euskirchen (500), Kreuzau (200), Sankt Augustin (600), Schleiden (420) und Wegberg (800), wo eine Wohnsitzverpflichtung von bis zu zwei Jahren möglich ist. Wenn die Einreisezahlen hoch sind, werden Notunterkünfte geschaffen, um mehr Menschen aufgenehmen zu können.

2023 wurden im Bereich der Stadt Köln 158 Personen in ihren Herkunftsstaat rückgeführt, in 11 Fällen erfolgte die Überstellung im Rahmen des Dublin-Verfahrens in einen europäischen Vertragsstaat. In 20 Fällen wurde zum Zeitpunkt der versuchten Durchführung einer Rückführung das Untertauchen festgestellt. Aus den Landeseinrichtungen im Bereich der Zentralen Ausländerbehörde (ZAB Köln) gab es 137 Rückführungen, davon 64 Dublin-Rücküberstellungen. (jul)